一、背景链接

4月25日，国家卫生健康委、中央编办、国家发展改革委等13个部门联合印发了《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），为实施医疗卫生强基工程和谋划编制“十五五”规划提供依据，指导各地结合实际，把基层医疗卫生机构布局好、建设好、使用好。

二、深度解读

★基层医疗卫生服务概述及意义

基层医疗卫生服务是我国卫生服务体系的重要组成部分，承担着为广大人民群众提供基本医疗服务、医疗卫生服务和健康管理的重任。基层医疗卫生机构遍布城乡，是连接医疗资源与人民群众的桥梁和纽带。基层医疗卫生服务包括门诊、住院、预防保健、健康教育、计划生育技术服务等内容，旨在满足人民群众对基本医疗保健的需求。

基层医疗卫生服务在保障人民群众健康、提高全民健康水平方面发挥着重要作用。基层医疗卫生机构作为医疗卫生服务的“最后一公里”，是预防疾病、早期发现和治疗疾病的重要场所。基层医疗卫生服务通过开展健康教育、预防接种、疾病筛查等工作，有助于提高人民群众的健康意识和自我保健能力。同时，基层医疗卫生服务能够及时发现和治疗常见病、多发病，降低重大疾病的发生率，减轻人民群众的医疗负担。

★总书记关于基层医疗服务的重要论述

医疗卫生服务直接关系人民身体健康。要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效、方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题。

要健全适应乡村特点、优质高效的乡村医疗卫生体系，让广大农民群众能够就近获得更加公平可及、系统连续的医疗卫生服务。

★1月17日国务院常务会议

2025年1月17日总理主持召开国务院常务会议，听取优化基层医疗卫生机构布局建设情况的汇报。会议指出，基层医疗卫生机构是守护人民群众健康的第一道防线。要统筹当前和长远，综合考虑城乡融合发展、人口结构变化、群众健康需求等因素，因地制宜完善建设布局，为群众就近就医提供更大便利。要着力提升基层基本医疗服务水平，健全临床科室设置和医疗设备配备，扩大基层用药种类，加强医务人员培训，提升慢性病和常见病的预防、治疗、康复能力。要积极推进分级诊疗制度建设，发挥医保支付、价格等调控作用，运用远程医疗等信息化手段，引导患者基层首诊，推进家庭医生签约服务，为居民提供全方位全生命周期的健康服务。

★2024年基层医疗服务工作取得的成绩

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（一）基层医疗机构功能定位进一步凸显。基层医疗机构积极落实在分级诊疗中的功能定位，不断发掘自身医疗服务潜力，提升县域医疗卫生服务的整体能力和质量，进一步发挥县域龙头和城乡桥梁纽带作用。一是常见病、多发病的诊疗能力持续强化。超过98%的县医院能够掌握常见病、多发病的规范化诊疗。其中，病理科服务能力符合基本标准的医院占比增速最快，提高5.62个百分点。二是专科设置和设备配置稳步完善。全国县医院普遍设置了内科、外科、急诊等科室，设置率均在98%以上。基本标准要求配置的专科设备，全国平均每家县医院设备配置率达74.24%。三是急危重症救治水平不断提升。超过98%的县医院能够掌握心衰、肾衰等疾病的诊断与处理。四是“龙头”作用进一步凸显。超过90%的县医院作为县域医共体牵头单位。2024年平均每家县医院双向转诊人次达4506人次，县级医疗资源向基层进一步延伸。

（二）基层医疗服务水平进一步提高。县医院立足于自身特点与定位，逐步从规模扩张转向提质增效，有力推进了县域医疗卫生服务同质化。一是服务效率持续提升。全国平均每家县医院编制床位和开放床位分别为548张和600张。二是临床规范化管理水平不断提高。平均每家县医院开展临床路径的病种数为152种，较2023年度增加6种。县医院在规范诊疗行为、提高医疗质量和效率方面正稳步前行。三是运营管理逐步精细，效益持续改善。2024年度平均每家县医院年收入约为3.54亿元，较2023年度增长1.13%。平均每家县医院医疗收入为2.99亿元，其中，医疗服务收入占医疗收入比例为33.59%，较2023年提高了1.92个百分点。四是人才队伍韧性增强，核心竞争力不断提升。平均每家县医院拥有卫生技术人员660人，执业医师中硕士及以上学历20人；平均每家县医院拥有护理人员346人，其中注册护士人数335人。

（三）基层医疗能力建设重点工作进一步加强。一是“千县工程”工作成效显著。2024年，1233家“千县工程”县医院中符合推荐标准的达1082家，占比87.75%，较2023年提高6.24个百分点，“千县工程”重点工作任务得到有效落实。临床服务能力有效增强，急诊急救能力进一步提升，医疗资源共享和高质量管理水平不断提升。二是三级医院对口帮扶有为。2024年，789家三级医院对口帮扶县医院中，693家（占比87.83%）县医院符合标准。诊疗能力大幅提升，医院管理规范有序，人才建设逐步加强。三是医疗人才“组团式”帮扶有力。2024年，157家国家乡村振兴重点帮扶县人民医院中，153家（占比97.45%）县医院符合标准，其中83家符合推荐标准，70家符合基本标准。科室建设与人才队伍稳步提升，医疗服务能力增强。

★基层医疗服务存在的问题

（一）服务的体制机制仍待理顺。目前，我国基层医疗卫生服务的体制机制方面，仍存在如下问题：一是基层医疗卫生服务机构的管理协同性尚需加强。目前基层公共卫生机构与其他利益相关部门的信息共享平台尚未完全建立，合作机制不够完善，各部门的职责目标存在交叉、冲突现象。二是部分基层医疗机构的医护人员的编制、考核机制尚不规范。目前不少从事基层医疗卫生服务人员是兼职人员，专职医师配备不足。基层医护人员招聘工作受编制总量限制，定职定岗难、职称评聘难，导致人才引进难，严重制约基层医疗人才层次的提升。三是基层医护人员的薪酬制度尚不健全。随着基层医疗卫生服务内容的不断增加，基层医护人员的工作日益繁重，而不少地区基层医护工作者（尤其是老少边穷地区）的薪酬制度尚未及时调整，绩效考核不科学、薪酬增长机制和奖励制度不规范，严重影响了基层医护人员的积极性和基层医疗工作的可持续性，导致基层医疗人才留不住。

（二）服务的资源布局仍待优化。在基层医疗卫生服务资源布局方面，我国目前还存在如下问题：一是基层医疗卫生服务资源统筹规划不足。临近基层的医疗卫生服务机构的医疗服务项目多有重叠，一些基层医疗机构借“联合建立医共体”之名，行“竞争”之实，导致“医疗资源下沉”的效果不理想。不少农村地区的基层群众就医仍不得不“舍近求远”，而本村的卫生院（所）的医疗资源却多闲置，无人问津。二是服务资源信息共享平台建设仍待加强。不少县域医共体内部医疗机构间的药品物资、医疗诊断器材、患者诊疗、后勤管理等信息尚未完全实现共享，更未实现统一调配，医疗保障的产供链体系尚未完全打通。三是服务资源动态调整机制尚不完善。随着经济发展水平的提升，一些相对富裕乡村的疾病谱、患病率渐渐与城市趋同，常见“富贵病”的发病率增长较快，而乡村医疗资源保障能力与城市相比却差距较大，无法较好地满足本地居民看病的需求，此外，还有一些农村地区城镇化建设进程加快，人口大量外迁，基层网点医疗服务需求出现大幅萎缩，而医疗机构却依然维持原有的资源配置，这也造成了严重的医疗资源浪费。

（三）服务能力仍待提高。在基层医疗卫生服务能力方面，目前须在如下几方面进行提升：一是基层医护人员的业务水平尚需提高。部分乡村医生、社区医生在疾病诊断和健康管理等方面知识欠缺，经验不足，对民众的健康指导缺乏针对性。二是服务质量管理尚需加强。基层医疗卫生服务的重点内容尚存薄弱环节，如：预防接种工作在乡村两级和社区卫生服务站的衔接配合尚不紧密、少数农村脱贫地区对罕见病、慢性病的管理体系尚不健全，向上转诊渠道也不顺畅。三是家庭医生签约服务有待完善。部分家庭医生对辖区内慢性病人建档、妇幼保健、老年人保健等方面并未认真落实“入户调查”和“一对一问诊制度”，基层家庭医生的服务能力也未得到锻炼提升。

（四）医疗卫生服务的保障体系仍待完善。在基层医疗卫生服务保障体系领域，我国在如下几方面仍须加强：一是基层医疗卫生服务的信息化建设尚待加强。目前不少基层医疗卫生机构和上级临床医疗服务机构采用独立的信息系统，病历和诊疗记录未实现共享，导致部分转诊患者的信息仍需重复录用，基层医疗诊断检查结果也无法及时反馈，大量医疗服务资源被浪费。二是基层医疗财政投入保障力度尚需加大。部分基层卫生机构基础设施建设滞后，医疗设备老化、陈旧，在疾病监测方面无法有效开展工作。此外，城乡之间、不同地区之间的基层医疗财政投入存在较大差距，导致基层医疗资源分布不均，城乡医疗服务水平差距拉大。三是基层医保政策亟待优化。基层政府对医保政策的宣传力度尚不足，导致很多基层群众对医保政策不了解，无法充分利用医保政策来保障自身的健康权益；且部分基层卫生机构的医保支付方式仍不甚合理、医保药品目录尚不健全，一些基层群众（尤其是部分无经济来源的农村老人）医疗负担仍偏重，在医疗费用实际报销比例方面仍偏低。另外，基层医保的监管机制和筹资机制也亟待改善，医疗机构和保险机构的协同配合力仍需加强，服务效率仍待提高。

★对策措施

（一）《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》（2025年4月25日印发）

1.要求和原则

以人民健康为中心，按照“一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”的要求，坚持“政府主导、规划先行，保持存量、优化结构，依托区划、兼顾人口，统筹资源、分类建设”的原则，以基础薄弱地区为重点，结合国土空间规划和相关专项规划编制实施，统筹当前和长远，综合考虑城乡融合发展、人口结构变化、群众健康需求等因素，因地制宜完善基层医疗卫生机构布局建设。

2.“三步走”战略

到2027年，乡镇、街道建制基层医疗卫生机构全覆盖，行政村和社区基本医疗卫生服务全覆盖，力争居民15分钟可达最近的医疗服务点，基层医疗卫生机构基础设施条件明显改善。到2030年，基层医疗卫生机构布局更加均衡合理，远程医疗和智慧化服务基本普及，基层医疗卫生服务更加便利可及。到2035年，基层医疗卫生机构布局建设和防病治病健康服务能力与以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴发展更相适应，更好服务城乡居民高品质健康生活需求。

3.主要任务和措施

一是办好乡镇卫生院。原则上在每个乡镇办好1所卫生院。对撤并的乡镇，结合实际，可将原有乡镇卫生院转为建制乡镇卫生院的分院或进行合并。根据服务人口分类建设中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。

二是合理设置村卫生室。原则上一个行政村设置一所村卫生室。一个行政村有多个村卫生室的应合并设置；人口较少或面积较小、交通便利的行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室；乡镇卫生院所在地的行政村可不单独设置村卫生室。

三是办好社区卫生服务中心。原则上在每个街道办好一所社区卫生服务中心，未设置的街道应按标准新建，也可通过辖区内其他医疗卫生机构转型实现。人口规模大于10万人的街道，可根据实际需要扩大现有社区卫生服务中心规模；确有必要的，也可按程序规划增设社区卫生服务机构。

四是便利设置社区卫生服务站。根据实际需要设置社区卫生服务站，具备条件的与社区卫生服务中心实行一体化管理。适当扩大服务人口多、离社区卫生服务中心较远的社区卫生服务站规模，提高其服务能力水平。

五是优化服务协同联动。加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉，做好巡诊派驻和延伸服务。加快推进县域内资源共享中心建设，实现基层检查、上级诊断、结果互认。扩大基层常见病和慢性病用药种类，推动县域医共体用药目录统一，保障用药衔接。

六是强化基层服务能力。实施医疗卫生强基工程，健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备，提升常见病和慢性病预防、治疗、康复能力，发挥中医药作用，强化传染病诊断报告能力、急诊急救能力和突发公共卫生事件应对能力。推进家庭医生签约服务，运用远程医疗和人工智能辅助诊断等技术，为居民提供全方位全生命周期的健康服务。

七是发展壮大基层医疗卫生队伍。增加紧缺人才培养，强化中医药人员配备，通过大学生乡村医生专项计划、农村订单定向免费医学生培养、开展人员培训进修、推动城市医院人员下沉等多种途径不断壮大基层医疗卫生队伍。加强基层医疗卫生人员培训，提升其基本医疗、公共卫生和健康管理能力。

（二）医疗卫生强基工程

1.2024年12月11日至12日，中央经济工作会议首次提出“实施医疗卫生强基工程”。

2.《2025年国务院政府工作报告》关于医疗卫生强基工程的内容

强化基本医疗卫生服务。实施健康优先发展战略，促进医疗、医保、医药协同发展和治理。深化以公益性为导向的公立医院改革，推进编制动态调整，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，优化绩效考核。改善病房和诊疗条件，以患者为中心持续改善医疗服务。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程。加强护理、儿科、病理、全科、老年医学专业队伍建设，完善精神卫生服务体系。优化药品和耗材集采政策，强化质量评估和监管，让人民群众用药更放心。健全药品价格形成机制，制定创新药目录，支持创新药和医疗器械发展。完善中医药传承创新发展机制，推动中医药事业和产业高质量发展。加强疾病预防控制体系建设，统筹做好重点传染病防控。

3.强基工程三个主要任务

在强基层方面，今年要进一步推动紧密型县域医共体，实现90%以上的县域达到紧密型标准，到2027年底，紧密型县域医共体基本实现全覆盖。紧密型县域医共体就是指在县域范围内把县、乡、村三级的资源和服务联系起来，县医院要发挥好牵头和带动的作用，支持基层。继续推进检查结果相互认同。

在固基础方面，要进一步提升基层服务能力，三级医院要去帮扶二级医院，二级医院要去带动一级、带动基层。在乡镇一级，都要有中级以上职称的专业人员，由上级医院来派驻，为居民提供长期的有质量保障的医疗服务。还要进一步加强基层的信息化能力，应用人工智能辅助技术，提升基层的服务能力和水平条件。督促指导各地进一步提升和更新基层医疗卫生机构设备设施水平，优化改善看病就诊的条件。

在保基本服务方面，今年人均基本公共卫生经费要再增加5元钱，达到人均99元。人均基本医疗卫生服务经费提升后，将在优化服务内容、提升服务频次、保障服务质量方面进一步改善。

（三）《关于进一步健全机制推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉的通知》

1.制定背景

党中央、国务院高度重视县级医院和基层医疗服务能力，新时代党的卫生与健康工作方针提出以基层为重点，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》要求加强县级医院临床专科和管理能力建设。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步提高县级医院和城乡基层医疗卫生机构服务能力，我委会同国家中医药局、国家疾控局出台了）《关于进一步健全机制推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉的通知》。

2.文件内容

《通知》分为六个部分。

一是深化城市医院支援县级医院工作。各地结合三级医院对口帮扶县级医院、医疗人才“组团式”帮扶工作要求，充分利用好已有合作关系，按照“统筹布局、分区包片”的原则，组织省内城市三级医院支援县级医院，采取“一对一”为主，“一对多”为辅的形式进行支援帮扶，提高县级医院管理和服务能力、加快培养专业人才梯队、完善畅通双向转诊机制。

二是组织城市医院支援社区卫生服务中心。以网格化布局的紧密型城市医疗集团和专科联盟为载体，安排城市二级及以上医院支援社区卫生服务中心，开展巡诊带教培训，带动提升服务能力，推进医疗资源下沉共享、建立联系机制、支持家庭医生签约服务。

三是部署县级以上医院支援乡镇卫生院和村卫生室。以紧密型县域医共体为载体，组织城市二级医院和县级医院分梯次支援乡镇卫生院、乡镇卫生院支援村卫生室，加强人员派驻，创新联合工作模式，支持基层全科医学科和特色科室建设。

四是开展县乡村巡回医疗。建立巡回医疗制度，组织城市三级医院到县、乡定期开展巡回医疗，县（区）级医院到乡、村定期开展巡回医疗，乡镇卫生院负责村级巡诊服务，科学确定巡回医疗频次，根据受援地区的实际需求，开展疾病诊疗、健康宣教等服务，增加对农村居民基本医疗卫生服务供给。

五是利用信息化手段连通各级医疗机构。推进医联体内信息系统统一运营和互联互通，逐步实现医疗服务、医疗卫生服务、医疗保障和综合管理系统的信息共享。建立覆盖省、市、县、乡、村各级的远程医疗服务网络，推广“基层检查、上级诊断”的远程医疗服务模式。鼓励提供互联网诊疗，提升医疗服务可及性、便捷性。

六是组织实施。地方各级卫生健康行政部门、中医药主管部门、疾控主管部门要加强组织领导、注重激励约束、强化考核评价、积极宣传推广，推动各项措施取得实效。

3.抓好文件落实

各地要按照《通知》要求结合实际抓好落实，切实有效地推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉。国家卫生健康委将会同国家中医药局、国家疾控局加强指导，总结推广典型经验。

三、实战应用

例题1：请根据材料，概括A市推进基层医疗卫生服务的具体做法。要求：全面准确、条理清晰、语言简练。250字以内，10分。

【参考作答】

一是改善基层医疗卫生机构基础条件。累计安排资金3500万元，为基层卫生院、卫生室配置现代医疗设备，通过以奖代补推进村卫生室（站）规范化建设，推动全市村卫生室（站）规范化率达到95%以上。二是加强基层医疗卫生人才队伍建设。加大对医学生的定向培养力度，市本级定向培养医学生15人，支持开展乡村医生培养培训，持续实施银龄助康计划，提升基层医疗卫生机构在岗专业技术人员能力。三是持续提升基层医疗卫生服务能力。推动“互联网+医疗”服务向纵深推进，持续完善医联体转诊信息平台，逐步建立合理的分级诊疗模式。 （240字）

例题2：请结合材料，分析当前基层医疗卫生服务发展存在的问题。要求：内容全面、逻辑清晰。250字以内，10分。

【参考作答】

一是资源配置不够有力。优质医疗资源短缺、疑难重症诊疗能力不强，医疗机构设施陈旧，服务功能不全，医疗服务内涵不足、质量不高，运行监管不到位。二是医疗人才相对匮乏。卫生技术人员总量不足，中高级职称医技人员缺乏，专业科室卫生技术人员引进难、招聘难、留住难问题普遍存在，基层医护人员素质总体不高、结构不优，村医队伍老龄化并存在断层现象。三是服务机制有待完善。基层医疗机构药品供应不够合理，药品集采与临床用药存在结构性不足，不能满足基层医疗机构和患者需求，基层医疗机构信息化建设滞后，制约了服务质量和效率。（248字）

例题3：假如你是N市卫健部门工作人员，请结合材料和实际，起草一份全市基层医疗卫生服务能力提升行动方案。要求：结构合理、重点突出、表达简练。不超过1200字，40 分。

【参考作答】

N市基层医疗卫生服务能力提升行动方案

为深入贯彻落实新时代党的卫生与健康工作方针，全面提升基层医疗卫生服务能力和水平，加快推进基层卫生健康事业高质量发展，特制定本方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于卫生健康工作的重要论述，实施“强基”“壮腰”“提峰”三项工程，不断提升基层医疗机构的基础能力。

二、主要任务

（一）完善服务体系

1．优化卫生资源配置。合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、规模、布局，方便居民就近获取医疗卫生服务。

2．加强基础设施建设。加快信息化建设，优化服务流程，提升服务质量和管理效率，促使普遍能提供分时段预约诊疗、智能导医分诊等线上服务。

3．配齐医疗设施设备。配齐配足医疗设施设备及相关辅助设备、办公设备，切实满足基本医疗服务和基本医疗卫生服务需求。

（二）加强队伍建设

1．完善队伍建设长效机制。研究制定基层卫生人才引进、培养、使用和管理方面的政策，建立完善长效管理机制。

2．加大人员培养引进力度。加强基层卫生人才定向培养，加大财政支持力度，统筹用好编制资源，满足订单定向培养需求。

3．强化基层卫生队伍建设。动态调整乡镇卫生院人员编制总量，盘活用好存量编制，按照比例用于村卫生室医务人员。

（三）提升服务能力

1．加强农村区域性医疗卫生中心建设。强化全程、综合、连续健康管理服务，提高疾病预防和健康管理能力。

2．加强社区医院建设。将城市社区卫生服务中心和城乡结合部的乡镇卫生院纳入社区医院建设，确定社区医院建设发展规划，制定社区医院建设方案和年度计划。

3．加强县域医共体建设。推进紧密型县域医共体建设，加强医共体内医学影像、检查检验等共享中心建设。

三、职责分工

（一）各县（市、区）政府。对辖区基层医疗卫生服务能力提升工作总牵头、总负责，具体负责方案的制定和组织推进落实工作。

（二）财政部门。按政策规定落实财政经费保障工作。