一、背景链接

2024年3月15日，315晚会再曝食品安全问题，淀粉肠、梅菜扣肉（预制菜）、奶茶等消费者喜欢购买的食品纷纷塌房，食品安全问题再度引发热议。

2024年3月21日，为贯彻落实党中央、国务院关于培育发展预制菜产业的决策部署，国家市场监督管理总局、教育部、工业和信息化部、农业农村部、商务部、国家卫生健康委联合印发《关于加强预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的通知》（以下简称《通知》），旨在强化预制菜食品安全监管，促进预制菜产业健康发展，保障人民群众食品安全。

二、深度解读

★2023年国家市场监督管理总局关于食品安全的工作成绩

一是健全最严谨的标准，有效提升规范化水平。以制止餐饮浪费、限制过度包装等为重点制修订相关国家标准7项，针对食品非法添加和农兽药残留等重点问题，制定发布食品补充检验和快速检测方法19项。推动完善食品安全标准体系，已公布食品安全国家标准1563项。

二是实施最严格的监管，切实防控食品安全风险。修订《食品经营许可和备案管理办法》《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》等6部规章。部署开展校园食品安全等专项整治行动，重点整治突出问题。实施“双随机、一公开”监管，全年组织开展日常检查、飞行检查、体系检查累计832万家次。推动保健食品注册与备案双轨运行，按照新国标批准注册1127个婴幼儿配方乳粉产品配方。

三是实行最严厉的处罚，持续强化严打高压态势。对违法违规行为严惩重处，严格处罚到人，始终保持紧的态势，持续释放严的信号。组织开展“铁拳”行动，全年查办案件54.7万件，移送公安机关5216件。针对监督抽检、风险监测发现的违法违规问题，核查处置23.7万件。

四是完善责任分担机制，建立健全责任落实体系。推动落实食品安全属地管理和企业主体“两个责任”，督促包保干部落实“三张清单加一项承诺书”制度，对1130万家食品生产经营主体定期开展督导，发现解决问题115万个。指导企业制定食品安全风险管控清单，实施“日管控、周排查、月调度”制度，定期开展自查。

五是广泛凝聚各方力量，积极营造共治共管格局。联合27个部门开展全国食品安全宣传周活动，累计覆盖上亿人次。畅通食品安全投诉举报渠道，累计处理食品安全投诉举报248.7万件，为消费者挽回经济损失约5851万元。指导开展反食品浪费专项行动，发起“光盘有礼”话题，累计7.3亿人次参与讨论。

★“四个最严”

总书记强调，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。

1.最严谨的标准。即建立和实施最严格的标准，以确保食品的安全性和营养要求。

2.最严格的监管。指加强食品生产、加工、运输、销售的全程监管，确保食品安全。

3.最严厉的处罚。意味着对违反食品安全法规的行为给予严厉的法律制裁。

4.最严肃的问责。强调对食品安全监管不力的责任追究，确保食品安全责任得到落实。

★“十四五”规划及2035年远景目标相关要求

保障食品药品安全。落实“四个最严”要求，全面落实食品药品安全责任制，坚持党政同责，明确部门监管责任，强化企业主体责任。加强全生命周期质量监管，推进食品安全“一品一码”和药品（疫苗）信息化追溯体系建设，完善食品药品产地准出、市场准入、问题产品召回制度。持续深化“餐桌污染”治理，建设“食品放心工程”，严格防控食品安全风险。严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，对质量安全问题实行“零容忍”。

★解读《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）

1.《食品安全法》的适用范围

《食品安全法》第二条规定在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（1）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）。

（2）食品添加剂的生产经营。

（3）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营。

（4）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品。

（5）食品的贮存和运输。

（6）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

2.食品安全标准

《食品安全法》第二十六条规定食品安全标准应当包括下列内容：

（1）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定。

（2）食品添加剂的品种、使用范围、用量。

（3）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求。

（4）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求。

（5）食品生产经营过程的卫生要求。

（6）与食品安全有关的质量要求。

（7）与食品安全有关的食品检验方法与规程。

（8）其他需要制定为食品安全标准的内容。

★市场监管总局《食品生产经营监督检查管理办法》重要内容

《办法》共7章55条，重点内容包括：

一是落实“四个最严”要求，实施“全覆盖”检查。规定县级以上地方市场监督管理部门应当每两年对本行政区域内所有食品生产经营者至少进行一次监督检查。对检查结果对消费者有重要影响的，要求食品生产经营者按照规定在食品生产经营场所醒目位置张贴或者公开展示监督检查结果记录表。对发现食品生产经营者有食品安全法实施条例规定的情节严重情形的，依法从严处理；对情节严重的违法行为处以罚款时，依法从重从严。同时，将监督检查情况记入食品生产经营者食品安全信用档案；对存在严重违法失信行为的，按照规定实施联合惩戒。

二是划分风险等级，强化食品安全风险管理。结合食品生产经营者的食品类别、业态规模、风险控制能力、信用状况、监督检查等情况，将食品生产经营者的风险等级从低到高分为A、B、C、D四个等级，并对特殊食品生产者以及中央厨房、集体用餐配送单位等高风险食品生产经营者实施重点监督检查，根据实际情况增加日常监督检查频次。同时，按照风险管理的原则，制定食品生产经营监督检查要点表，并综合考虑食品类别、企业规模、管理水平、食品安全状况、风险等级、信用档案记录等因素，编制年度监督检查计划。

三是落实“六稳”“六保”，营造法治化营商环境。针对监管实践中对食品安全法规定的“标签瑕疵”认定难题，细化食品安全法的规定，综合考虑标注内容与食品安全的关联性、当事人的主观过错、消费者对食品安全的理解和选择等因素，统一瑕疵认定情形和认定规则。同时，落实新修订的行政处罚法，完善监督检查结果认定标准，依据是否影响食品安全并结合监督检查要点表确定的一般项目、重点项目，依法启动执法调查处理程序或者责令整改。对属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；对当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

四是强化法治保障，以制度力量压实监管责任。落实党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，将飞行检查、体系检查的监督检查方式纳入法治轨道，规定市场监督管理部门可以根据工作需要，对通过食品安全抽样检验等发现问题线索的食品生产经营者实施飞行检查，对特殊食品、高风险大宗消费食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系运行情况实施体系检查。同时，落实食品安全法及其实施条例，进一步完善了监督检查的程序性规定以及责任约谈、风险控制等方面的管理要求。

★全国市场监管系统食品安全工作座谈会相关要求

2024年3月20日，全国市场监管系统食品安全工作座谈会在重庆市召开。会议以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，认真落实国务院食安委第一次全体会议和全国市场监管工作会议要求，总结2023年工作成效，研究分析当前食品安全新形势，部署2024年重点任务。市场监管总局党组成员、副局长柳军出席会议并讲话，重庆市副市长张国智出席会议并致辞。

会议指出，2023年全国食品安全监管条线深入贯彻总书记关于食品安全的重要论述，严格落实“四个最严”要求，压紧压实各方责任，严密防范全过程风险，集中整治突出问题，严厉打击违法行为，守住了不发生重大食品安全问题的底线，有力维护了全国食品安全大局稳定。

会议强调，2024年，各级市场监管部门要贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照“讲政治、强监管、促发展、保安全”的工作总思路，坚决扛牢食品安全政治责任，深刻把握新时代食品安全工作，更好统筹高质量发展和高水平安全，全面提升食品安全风险管理能力，不断提高人民群众食品安全满意度。要着力健全监管协调机制，完善责任体系，严防严管严控食品安全风险，全面提升监管执法质效；强化作风建设，力戒形式主义、减轻基层负担；加强宣传引导，凝聚各方合力，全力保障人民群众“舌尖上的安全”。

★市场监管总局《食品生产经营监督检查管理办法》重要内容

《办法》共7章55条，重点内容包括：

一是落实“四个最严”要求，实施“全覆盖”检查。规定县级以上地方市场监督管理部门应当每两年对本行政区域内所有食品生产经营者至少进行一次监督检查。对检查结果对消费者有重要影响的，要求食品生产经营者按照规定在食品生产经营场所醒目位置张贴或者公开展示监督检查结果记录表。对发现食品生产经营者有食品安全法实施条例规定的情节严重情形的，依法从严处理；对情节严重的违法行为处以罚款时，依法从重从严。同时，将监督检查情况记入食品生产经营者食品安全信用档案；对存在严重违法失信行为的，按照规定实施联合惩戒。

二是划分风险等级，强化食品安全风险管理。结合食品生产经营者的食品类别、业态规模、风险控制能力、信用状况、监督检查等情况，将食品生产经营者的风险等级从低到高分为A、B、C、D四个等级，并对特殊食品生产者以及中央厨房、集体用餐配送单位等高风险食品生产经营者实施重点监督检查，根据实际情况增加日常监督检查频次。同时，按照风险管理的原则，制定食品生产经营监督检查要点表，并综合考虑食品类别、企业规模、管理水平、食品安全状况、风险等级、信用档案记录等因素，编制年度监督检查计划。

三是落实“六稳”“六保”，营造法治化营商环境。针对监管实践中对食品安全法规定的“标签瑕疵”认定难题，细化食品安全法的规定，综合考虑标注内容与食品安全的关联性、当事人的主观过错、消费者对食品安全的理解和选择等因素，统一瑕疵认定情形和认定规则。同时，落实新修订的行政处罚法，完善监督检查结果认定标准，依据是否影响食品安全并结合监督检查要点表确定的一般项目、重点项目，依法启动执法调查处理程序或者责令整改。对属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；对当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

四是强化法治保障，以制度力量压实监管责任。落实党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，将飞行检查、体系检查的监督检查方式纳入法治轨道，规定市场监督管理部门可以根据工作需要，对通过食品安全抽样检验等发现问题线索的食品生产经营者实施飞行检查，对特殊食品、高风险大宗消费食品生产企业和大型食品经营企业等的质量管理体系运行情况实施体系检查。同时，落实食品安全法及其实施条例，进一步完善了监督检查的程序性规定以及责任约谈、风险控制等方面的管理要求。

★解读《关于加强预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的通知》

2024年3月21日，为贯彻落实党中央、国务院关于培育发展预制菜产业的决策部署，国家市场监督管理总局、教育部、工业和信息化部、农业农村部、商务部、国家卫生健康委联合印发《关于加强预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的通知》（以下简称《通知》），旨在强化预制菜食品安全监管，促进预制菜产业健康发展，保障人民群众食品安全。

1.《通知》的制定背景

预制菜产业是近年来发展迅猛的新兴食品产业，呈现一二三产业深度融合发展特点，其产业链条长、关联广、技术要求高，在促进农产品深加工、食品工业转型、消费升级、创业就业等方面均有积极意义。但预制菜也面临范围泛化、标准不统一、产业政策扶持范围不一致、群众忧虑预制菜添加防腐剂等问题，监管工作面临着新挑战。《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出要培育发展预制菜产业。市场监管总局等部门认真落实党中央、国务院决策部署，围绕预制菜产业发展、公众关切和监管需求，研究制定了《通知》，旨在进一步强化预制菜食品安全监管，促进预制菜产业健康发展，保障人民群众食品安全。

2.《通知》的主要内容

《通知》主要包括4方面内容。

一是首次在国家层面明确预制菜的定义和范围。大力推广餐饮环节使用预制菜明示，保障消费者的知情权和选择权。

二是健全预制菜标准体系建设。统筹制定严谨、统一的覆盖预制菜生产加工、冷藏冷冻和冷链物流等环节的食品安全国家标准以及预制菜术语、产品分类等质量标准。

三是加强预制菜食品安全监管。严格落实企业主体责任和属地监管责任，切实保障预制菜产品食品安全。

四是统筹推进预制菜产业高质量发展。不断增强优质原料保障能力、提升关键技术创新研发水平、加快先进生产工艺装备应用、营造良好产业发展环境。

3.预制菜的定义和范围

预制菜也称预制菜肴，其范围应当兼具预制化和菜肴的特征。

（1）突出工业化预加工特点。预制菜应当具备和符合规模化、标准化、洁净化、规范化食品生产加工特点和要求，更好发挥食品工业化优势作用。企业生产预制菜应当依法取得食品生产许可，符合国家关于预包装食品法律法规和标准有关要求，加强进货查验、过程控制、出厂检验、贮存运输、销售使用全环节的风险管控。考虑到连锁餐饮企业广泛应用中央厨房模式，其自行制作并向自有门店配送的净菜、半成品、成品菜肴，应当符合餐饮食品安全的法律法规和标准要求。中央厨房制作的菜肴，不纳入预制菜范围。

（2）突出菜肴属性。仅经清洗、去皮、分切等简单加工未经烹制的净菜类食品，属于食用农产品，不属于预制菜。速冻面米食品、方便食品、盒饭、盖浇饭、馒头、糕点、肉夹馍、面包、汉堡、三明治、披萨等主食类产品不属于预制菜。此外，定义中强调加热或熟制后方可食用。加热是指将食品加热到可食用状态的过程，即针对已经预加工熟制的产品在食用前的简单复热。熟制是指经炒、炸、烤、煮、蒸等将食品熟制的过程，即在预加工阶段并未完全熟制，需要彻底熟制后方可食用。不经加热或者熟制就可食用的即食食品，以及可直接食用的蔬菜（水果）沙拉等凉拌菜也不属于预制菜。

4.规定预制菜不添加防腐剂的意义

一是坚持以人民为中心，满足消费者对预制菜的更高期待。预制菜作为广大消费者的“一日三餐”，消费者在追求快捷便利美味的同时，对预制菜使用防腐剂十分关注。预制菜虽经过工业化预制，但仍属于菜肴范畴，消费者在菜肴烹制过程中一般不添加防腐剂，规定预制菜中不添加防腐剂更加符合消费者期待。

二是兼顾产业实际，引领预制菜产业高质量发展方向。食品添加剂“非必要不添加”“在达到预期效果的前提下尽可能降低食品添加剂在食品中的使用量”已经逐步成为行业共识。预制菜通过冷冻、冷藏等贮存条件和杀菌后处理工艺，无使用防腐剂技术必要性。

三是严守安全底线，符合预制菜风险管控要求。预制菜在生产、贮存、运输、销售过程中，对环境、温度、湿度、光照等有较高要求，应当加强全链条食品安全风险管控，不同类别预制菜应严格符合相应的冷冻冷藏等条件要求，以保障食品安全。

5.大力推广餐饮环节使用预制菜明示

推广餐饮环节使用预制菜明示，是保障消费者知情权和选择权，回应社会关切的重要举措。《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条规定，消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。目前消费者普遍关注餐饮环节预制菜使用情况，期待餐饮商家公示预制菜使用情况。

6.加强预制菜食品安全监管的主要举措

严格落实“四个最严”要求，立足市场监管岗位职责，强化预制菜全链条食品安全监管。

一是督促企业严格落实食品安全主体责任。督促企业健全食品安全管理制度，合理配备食品安全总监、食品安全员，落实“日管控、周排查、月调度”工作机制。督促企业强化食品安全“第一责任人”责任，加强风险管控、严把原料关、严格食品添加剂使用，保障预制菜食品安全。

二是加强预制菜食品生产许可管理。指导各地市场监管部门结合食品原料、工艺等因素对预制菜实施分类许可，严格许可审查和现场核查，严把预制菜生产许可关口。

三是加强预制菜监督检查。指导各地市场监管部门重点检查预制菜生产经营企业进货查验、生产过程控制、贮藏运输等。组织开展预制菜监督抽检和风险监测，严厉打击违法违规行为。

★对策