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我国财政精准扶贫的问题与优化路径

2020-10-16| 来源:北辰

一、当前我国财政精准扶贫存在的问题

1.财政扶贫精准度有待提升

第一,贫困识别机制有待完善。当前我国在贫困人口的确定问题上,各县贫困户指标分配的主要依据是统计部门通过抽样调查对贫困发生率的估计结果,再向下分配至各乡和村。由于基层村委会缺乏精准识别贫困户的能力与条件,因此对贫困的识别主要是通过民主评议的方式进行,由于民主评议标准同国家贫困标准之间存在偏差,加上民主评议本身存在一定的主观性,一些村干部出于私心,可能会做出有悖于实际情况的评议结果,导致部分收入高于贫困线的农户被纳入贫困户,而收入低于贫困线的农户无法享受到,贫困识别不公情况出现。在贫困户名额分配方面,存在部分村贫困指标同村实际贫困户数量不匹配的情况。

第二,扶贫信息不对称影响财政扶贫精准度。我国贫困地区的致贫原因复杂,财政扶贫需要根据不同地区的贫困特点,实施针对性扶贫,保证扶贫精准度。但在政策实施的过程中,受到客观因素的影响,执行难度较大:首先,不同贫困户的致贫因素复杂多样,每一个贫困户的致贫原因也不止一种,对扶贫的需求呈现碎片化特征,而财政扶贫政策则是宏观统筹的结果,这种“微观需求”与“宏观决策”之间缺乏长效的信息共享机制,导致扶贫供给同贫困户需求之间出现“脱节”,影响财政扶贫资金的使用效率,扶贫效果受到限制。其次,受到扶贫数据的限制,贫困人口的致贫原因、财政扶贫资金的拨付与使用情况,以及财政扶贫效果之间没有形成信息联动机制,无法将扶贫信息进行整合,这种部门间信息不对称的问题同样影响财政扶贫政策效果的发挥。

2.财政扶贫政策设计与资金投向有待优化

首先,差别扶贫政策影响扶贫事业均衡发展。整体来看,当前我国财政扶贫政策覆盖全部贫困地区,绝大多数人口能够享受到财政兜底政策。但从宏观角度来看,贫困地区分为集中连片特困地区和一般贫困地区,由于集中连片特困地区的致贫因素更为复杂,贫困程度更深,因此扶贫政策更加向这些地区倾斜。这种差别扶贫政策虽然能够提高深度贫困地区的脱贫速度,但会造成一定的负面影响。从微观角度看,贫困群体分为一般贫困户和特困户,财政扶贫政策的重点扶持对象是特困户,一般贫困户享受不到更多的扶贫政策,自主脱贫能力又较差,这种“青黄不接”的位置导致扶贫后相对贫困程度加深,造成“同上差距拉大,同下差距减少”的局面,增加个人的不公平感,影响我国精准扶贫事业的均衡发展。其次,财政扶贫资金投向不尽科学。部分地方更加注重贫困地区短期经济效益的增长;财政扶贫资金投向同贫困群体的需求之间存在脱节;部分扶贫项目的设置同贫困地区需求之间出现偏离。

3.财政扶贫资金监管不到位

首先,财政扶贫资金绩效考核制度存在不足。当前我国财政扶贫资金的绩效考核主体分为省级考评和省级以下考核,由财政部和国务院扶贫办负责省级绩效考核,省级财政部门和扶贫部门负责下属部门的考核,这种政府主导型考核体制虽然有利于政府对财政扶贫资金的统筹管理,但政府作为绩效考评的唯一主体,能够主导考核结果,且省级扶贫办公室作为财政扶贫资金的主要管理部门,同时也是扶贫资金绩效考核的主管单位,因此可能会出现行政因素干扰政府部门,考核结果的客观性与公平性无法保证。虽然我国已开展精准扶贫第三方评估工作,但受到政策规范性不足、评估专业性不强等限制,第三方评估仅作为绩效考核的参考,政府部门考核仍然是主要的考核方式。其次,财政扶贫资金审批程序规范性有待提升。基层部门为了更好地发展地方经济,往往以虚报工作量等方式多报扶贫资金,而上级部门在对基层部门的扶贫资金审批时,由于贫困地区的项目申报多为小型项目,数量多,资金少,如果对每个项目都严格按照规定程序进行审核,则要耗费大量人力财力,影响审批效率,因此,很多地方弱化了项目申报环节的审批;在项目阶段性审核时,受到专业与职责的限制,对于基层上报的账目,只要符合相应规定就予以通过,整个项目审批流程并不严格,这就给基层部门的“巧立名目”留下了空间。

二、优化我国财政精准扶贫政策的建议

1.进一步提高财政扶贫精准度

首先,加快推进多维贫困标准的建立。贫困的识别标准不仅是收入,还应包括消费、教育、医疗、就业等各方面。其次,应创新资金分配机制,不断优化扶贫支出结构,最终促进扶贫质量和效率的提升。我国贫困地区主要为中西部地区,致贫因素较为复杂,因此,财政扶贫资金的投向应具针对性,根据不同地区的贫困特点,有步骤、有重点地拨付资金。鉴于贫困地区普遍存在经济欠发达、基础设施薄弱、人口素质较低等问题,扶贫资金应重点发展地区优势产业。同时,提高对贫困地区基础设施专项资金的投入,通过对地区交通、水利、电力和网络以及环境等基础设施的优化,为贫困地区脱贫提供坚实的物质保障。扶智是解决贫困的根本性措施,需要从“人本”理念出发,通过教育、培训等方面的专项扶贫资金投入,提高个人自我发展能力,从根本上抑制贫困的增加,同时预防返贫。最后,完善财政扶贫政策的配套措施。作为贫困地区的主管部门,地方政府应根据贫困地区的实际,建立起扶贫资金社会化筹资的配套措施,定期将财政扶贫资金的使用方向、产生的效益进行公示,引导公众在了解的基础上积极参与扶贫项目的建设,并配合树立精准扶贫的榜样,带动其他地方的农村贫困人口学习借鉴其成功经验。

2.提升财政扶贫现代化水平,注重信息共享

首先,以“大数据+监管”实现对财政扶贫资金的动态监管。精准扶贫要求实现财政扶贫资金的动态监管,通过实时监测扶贫资金的使用情况,将大数据融入精准扶贫,能够提高扶贫相关部门信息采集与数据分析能力,为有效解决扶贫中出现的信息不对称问题,提升扶贫工作效率提供技术支持,提升财政扶贫的透明度与精准度,做到“识真贫”“扶真贫”“真扶贫”。其次,完善信息共享机制,因地制宜发展地区产业。财政扶贫资金的投向需要同贫困地区资源禀赋相结合,在保护生态环境的前提下,因地制宜发展地区产业,同时,不断促进地区间信息共享机制建设,在产业化发展的过程中,注重地区间资源的互通有无,财政通过补贴、税收优惠、政府购买等手段支持产业发展。在扶贫项目方面,地方政府须根据地方特色产业开展扶贫项目。

3.优化财政扶贫管理体制

首先,健全财政扶贫资金监督体系。在事前监督上,监管部门应树立结果导向理念,严格对资金发放源头的管理,减少资金渗漏,保障资金运行安全。在事中监督上,扶贫资金管理部门应实时监督项目进度与资金使用情况,定期组织扶贫资金专项检查。在事后监督上,建立完善的扶贫资金追责机制。对于财政扶贫资金监督检查过程中发现的问题,应严格依照有关规定,追究有关部门责任,并向社会通报批评,让财政扶贫资金的使用置于阳光下,保证资金的使用效率。其次,进一步优化绩效评价与考核体系。在绩效评估指标设计上,应注重全面化、科学化与规范化,保证实现投入、过程、结果与可持续的全过程绩效评估,以最终评估结果作为今后扶贫资金投向的依据。精准扶贫政策下财政扶贫投入并不是简单以实现贫困人口的脱贫为目标的,而是以提高贫困群体的反贫困能力,提高贫困群体对扶贫政策的满意度为导向的。在绩效指标的设计上,针对差别扶贫政策产生的负面效应,应重视贫困户满意度对扶贫效果的作用,将满意度作为评估财政扶贫绩效的重要指标。在结果应用方面,为了强化扶贫绩效考核与资金使用效率提高之间的联动作用,还须建立相应的激励与处罚机制,将考核结果同扶贫部门的业绩以及下一年度的部门预算挂钩。 

作者:河北大学管理学院 宋凤轩 孙颖鹿 来源:《财政金融文摘》2020年第1期

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